1 海（hǎi）南垦地（dì）融合发展背景（jǐng）

        2018 年 4 月 13 日，海南省宣布建设自由贸易试验区和中国特（tè）色自（zì）由贸（mào）易（yì）港。至此，海南迎来（lái）了前所未（wèi）有的发展（zhǎn）机遇，“ 全省一盘棋、全岛同（tóng）城化 ”成为海南整体谋划发展的（de）重要（yào）理念。统筹（chóu）全省城乡发展、推进农（nóng）垦和地方城乡一（yī）体化，是促进海南农垦与地方（fāng）经济社会（huì）协调发（fā）展、充分发挥（huī）海南农垦在现代农业建设（shè）中的示（shì）范带动作用的关键。同时，垦地融合发（fā）展，亦是国家“ 一带一路”倡议实施、海南国际旅游岛（dǎo）建（jiàn）设（shè）、海南农（nóng）垦新一（yī）轮改革（gé）发展、海南国（guó）土空间规（guī）划（huá）等（děng）众多（duō）重大战略（luè）和改革的必然要求（qiú）。

2 海南垦地融合发展现状

2.1 农垦移交社会职（zhí）能

       从2010年（nián）起（qǐ），海南农（nóng）垦便开始按照“体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”的目标 ，逐步（bù）推动社会职能移交（jiāo）市县。 2016 年 6 月，在《关于（yú）海南（nán）农垦农场社（shè）会管理属地化改革的指导意见》中提出（chū）在推进基层（céng）社会治理（lǐ）创新的基础上，海南农垦东昌农场正式挂牌成立“居”，以此正式移交（jiāo）社会管理职能。另外，海南农垦直（zhí）属医院、医疗（liáo）卫生、公安、水库、住房公（gōng）积金及学（xué）前（qián）教育等机构及事项均全面移（yí）交（jiāo）地方；同时，由属地政府（fǔ）进行组织，例如美丽农场（chǎng）、小（xiǎo）城镇、危房改（gǎi）造（zào）、基础设施等多项民生项目（mù）均被纳入地（dì）方统筹规划。

2.2 农垦土地资源实施资产化、资本化

       土地作为海南（nán）省的宝贵（guì）资源（yuán），实施土地资（zī）本化及资（zī）产化，对解决部分（fèn）资金紧缺问（wèn）题非常重要。海南（nán）省及海南农垦非常支持海（hǎi）南农（nóng）垦土地资产化、资本化。2019 年 11 月，海南农垦在（zài）充（chōng）分考（kǎo）虑（lǜ）适宜证券化试点（diǎn）的土地（dì）清（qīng）单基础上，积极（jí）策划证券化产品 ，并实（shí）施“ 工银瑞投—— 海垦控（kòng）股集团土地承包金资产支持专项（xiàng）计划”，至此，以国（guó）有土地租（zū）金收益权作（zuò）为证券产品正式成为可能。该计划的成（chéng）功实施（shī），是海垦集团土地（dì）资本化、证券化改革创新的重要成果，对垦（kěn）区企业有效盘活土地（dì）资源（yuán）具有（yǒu）重要（yào）的示范作用。

2.3 发挥（huī）龙头企业作用，进行产（chǎn）业整合

       历年来，海（hǎi）南（nán）农（nóng）垦主要以橡胶为（wéi）主导产（chǎn）业，其（qí）他产（chǎn）业在规模、结构等（děng）方面均实力较（jiào）弱。近年来，海（hǎi）南省迎来改革（gé）发展新机遇，作为海（hǎi）南（nán）最大的国有企业，海南农垦深感责任重大。因此，海南农垦充分（fèn）把握改革新动力，坚持创新（xīn）、协调 、绿色 、开放 、共享的发展理念 ，加快实施“ 八（bā）八战略”。 2016 年后，海南农垦明确（què）自身（shēn）定位和历史责任 ，在产业方面 ，组建了茶业 、果业、胡（hú）椒业等公司（sī）；在金融（róng）方面，组建了草畜、南（nán）繁 、医疗养生、金融控股等公司 ；在运营（yíng）方面，组建了实业、商（shāng）贸物流等专业化公司。例（lì）如，海垦果业（yè）通过（guò）构建“ 海（hǎi）垦果业集团（tuán）+ 专业合作社（shè）”的股份合作经营模式，联结（jié）芒果（guǒ）种植（zhí）户，实现芒果产业资源的有效整合（hé） ；茶叶公司通过对茶产（chǎn）业资源、茶叶加工、茶叶品牌 、茶叶销售渠道等方（fāng）面（miàn）的有效整合（hé） ，解（jiě）决了（le）海 南茶产业“小、散、弱”等问题。海（hǎi）南农垦通（tōng）过（guò）“八八战略”的实施，充分（fèn）发挥了（le）龙（lóng）头企业带动作用，促（cù）进了海（hǎi）南现代农（nóng）业（yè）产业转（zhuǎn）型升级及提质增效，给垦地产（chǎn）业融合发展带来（lái）积（jī）极影响。

2.4 积极（jí）开展招商引（yǐn）资

       为全（quán）力支持海南自（zì）贸区（港）建（jiàn）设，海南农垦发挥骨干作用（yòng），立（lì）足于垦地合作、全面发展（zhǎn），保持与地方步（bù）调一致（zhì），积极开展招商引资工（gōng）作，为海（hǎi）南（nán）经济发展注入（rù）新动能（néng） 。 2018年5 月（yuè） ，《2018 中国（guó）(海南)自由（yóu）贸易试验区(港)百日大招商(项目) 活动实（shí）施（shī）方案》发布，为（wéi）各市县政府及各（gè）单位的招商工作（zuò）指明方（fāng）向。为积极（jí）响应该方案，切实推（tuī）进海南招商（shāng）引资工（gōng）作，海南（nán）农垦（kěn）专（zhuān）门制定（dìng） 了（le）《海（hǎi）南农（nóng）垦百（bǎi）日大招商活动实施方案》，由海垦集（jí）团领导班子（zǐ）亲（qīn）自指导，成立多个招商小组（zǔ），围绕海（hǎi）垦（kěn）“ 八（bā）八战略”，依托医疗健康、会展、海洋经济、新能（néng）源（yuán）汽车等产业（yè），对（duì）国内外相关（guān）行业排名前 5 名的企业、世界（中国）500 强企业等 50 家（jiā）以上企业实施“走出去”措施（shī），开展点对点招商。在招商（shāng）过程中（zhōng），海南农垦以打造一流营商（shāng）环境、优化服（fú）务、极简（jiǎn）审批等相关配套政策，吸引（yǐn）了广（guǎng）大（dà）客商（shāng）到海南农（nóng）垦投资兴业。海南农垦致力于以产业招商、精准招商（shāng）、以（yǐ）商招商、人才引进和科技招（zhāo）商等方式，与众多投资（zī）企业达成共（gòng）识，签订协议，为充（chōng）分挖掘海南农垦（kěn）丰富的（de）资（zī）源潜力，推进垦地合作开发、助力海（hǎi）南自贸区（qū）（港）建（jiàn）设打下（xià）良（liáng）好基础（chǔ）。

3 海南（nán）垦地融合发展存在（zài）问题

3.1 规划不衔接

       长期（qī）以来，海南农垦系统自成（chéng）体系，本轮全省“多（duō）规合一”规划编制恰逢新一轮农垦改革体制机制及机（jī）构人员时期，出现问（wèn）题主要有：一方面，土地规划（huá） 由当地市县政府（fǔ）统筹，另（lìng）一（yī）方面，垦区土（tǔ）地的所有权在（zài）农垦企（qǐ）业，使得农垦与（yǔ）市县（xiàn）政府在规划衔（xián）接（jiē）和土地利用工作方面脱节（jiē）。目前，垦（kěn）区（qū）有近（jìn）百个生（shēng）产队居民点建（jiàn）设（shè）用（yòng）地被腾退，农（nóng）场场（chǎng）部建成区（qū）、现有场部及生产队（duì）基本未被纳入城镇体（tǐ）系，且建设用地规模基本（běn）按照现状用地（dì）规模进（jìn）行确定（dìng）。据悉，“多规合一”规划划定农（nóng）垦开发边（biān）界面积3.27 万hm2，其（qí）中（zhōng）建设用地总量调控指标为2.29 万hm2，农垦新增建设用地指标较少，同时大量农垦场部、连队等现状（zhuàng）建设用地被（bèi）规划为农用地；海南农垦开发边界（jiè）内（nèi）划定永久（jiǔ）基本农田 980 hm2，陆（lù）域生态保护红（hóng）线593 hm2，二者合计1573 hm2，占开发边界总面积的4.77%，占建设用（yòng）地可扩（kuò）展空（kōng）间的17.9%。据统计，开发边界与陆域生态保护红线、永久（jiǔ）基本农田（tián）两条底线控制严重冲突，且陆域生态保护（hù）红（hóng）线和永久基本（běn）农田零星（xīng）分散（sàn）在开发边（biān）界内（nèi），导（dǎo）致开发边界内的土地（dì）难以利用。

3.2 合（hé）作不深入（rù）

       为确保垦地间形成利益共同体，针对（duì）垦地融合发展现状，海南农垦与海南省澄迈、陵水（shuǐ）、乐东县政府共（gòng）同出资成立（lì）草（cǎo）畜科技有限（xiàn）公司，共同发展（zhǎn）草（cǎo）畜产业，但（dàn）在企业运营过（guò）程（chéng）中，在公司治理、项目投资（zī）决策（cè）等（děng）方面各股东存在分（fèn）歧，公司实质性投资难以落实。为了加快推（tuī）进南（nán）平产（chǎn）业园开发建设，海（hǎi）南农垦（kěn）与（yǔ）陵水县政（zhèng）府（fǔ）共同出资成立（lì）南平医疗养（yǎng）生产业园开发建设公司，并积极开（kāi）展（zhǎn）了规划、设计及论（lùn）证等（děng）前（qián）期的工作，但（dàn）在园区开发运（yùn）营模式、管理机制、产业（yè）扶持（chí）政策（cè）方（fāng）面很（hěn）难达成一致。

3.3 对（duì）接不顺（shùn）畅

       过去，海南农垦与地方（fāng）实行的是并行经（jīng）济发展（zhǎn）政策，分别采用不同的体制和模（mó）式，基本为2个（gè）相对独（dú）立的体系，在经济社会（huì）发（fā）展中呈现（xiàn）出明显的“二元结构”，造（zào）成农垦和（hé）地方在行政管理（lǐ）、司法、基础设施建设等方面存在诸多矛盾。随着（zhe）时代的（de）发展和市场（chǎng）经（jīng）济的变（biàn）化，海南（nán）农垦产业经济市场化和 社会职（zhí）能管理改革成（chéng）为了必然趋势。市场化程度的深入推进和农垦改（gǎi）革的逐步（bù）完成，为探索农垦与 地（dì）方经济协调发展创造了条件和机遇，垦地合作（zuò）及 协（xié）调发展前（qián）景较好。但是，由于垦地的（de）长期发展相 对（duì）独立，目前面临诸多融（róng）合发展问题（tí），特（tè）别是在垦地对接（jiē）协调上，仍然存在垦地矛盾复杂、沟通效率低（dī）、沟通效果不佳等（děng）问（wèn）题，主要（yào）表现在职责不（bú）清、网格化巡查不完善、联合打击（jī）工作协调机制不（bú）顺等。

4 海南垦地融合发展实施路径（jìng）

4.1 空间规（guī）划一（yī）体化

       政府在编制本市县（xiàn）国土空间（jiān）规划时，应（yīng）充分重视垦地融合发展有关事（shì）项，建立起与（yǔ）农垦的编（biān）制（zhì）协同关系（xì）。一是，在资规局设（shè）置（zhì）“临时坐班”制，根据需要，安（ān）排农垦（kěn）人员在资规（guī）局（jú）临时办公（gōng），允许农垦人员协助开展国土空间规划相关工作，便于对涉及到垦地规划衔接问题时进行及时反馈及处理，确保规划协（xié）调工（gōng）作高效进行。二是，在（zài）资（zī）规局的协调下，农（nóng）垦专员（yuán）与市县国土（tǔ）空间规划编（biān）制单位保持密切联系，按照规划传导机制，落实省（shěng）级规划总体布（bù）局和指标（biāo）分配（pèi）；由（yóu）农（nóng）垦统筹系统内（nèi）关于（yú）国土空（kōng）间开发（fā）、保护、整治修复需（xū）求，在农垦系统内优（yōu）化建设用地空间布局（jú）、优化永久（jiǔ）基本农田、生态红线布局等（děng）。

4.2 产业融入一体化

       农垦企业要积极参与到属地（dì）国民经济评（píng）价、社会发（fā）展计（jì）划、政府（fǔ）工作报告（gào）等相关工作，根（gēn）据区位优势、资源禀赋和（hé）产业发展定位开展项目策划、招商引资等工作，确（què）保农垦产业与属地（dì）区域经济、社会发展相匹配（pèi）。同时，农垦应在与地方（fāng）政（zhèng）府协调的基础上，积极（jí）参与国土空间规划、产业规（guī）划、乡村振兴规划等，建立垦地相（xiàng）互依存、相互促进的（de）良好关系。各市县（xiàn）政府要将农垦各类（lèi）产业园区建设纳入属地（dì）政府的重点工作并给予支（zhī）持，将园（yuán）区的（de）发展情况纳入（rù）市县政府（fǔ）的考（kǎo）核体系，保证各类园区平等享受所在市县（xiàn）的各项普惠性政策。另外，省级在下（xià）达给农垦新增建设用地指标、追加分配每年（nián）结余及收回指标（biāo）时，应统筹（chóu）考虑（lǜ），均衡垦地产业发（fā）展，促进农垦产业园区健康发展（zhǎn）和项（xiàng）目顺利进行。

4.3 公共基础设施（shī）建设（shè）一（yī）体化

       各市县政府应将垦（kěn）区“ 五网”基础设施纳（nà）入到地方统（tǒng）一规划建设中来，给予财（cái）政支持，以“ 地方财政资金+ 农垦自有资（zī）金+ 社会资（zī）本”的投入方式（shì），加大投入力度，补齐垦区基础设施建（jiàn）设（shè）短板，推动农垦和地方基础设施建设有效衔接。基层（céng）医疗卫生机构标准化建设是海南省推进乡村振兴战略（luè）、城乡一体化（huà）的重要任务，因（yīn）此农（nóng）垦（kěn）企（qǐ）业（yè）要按照“ 用集体土地（dì），建集体设施，供（gòng）集体使用”的原则，主动配合市（shì）县政府相关部门，采取（qǔ）灵活多样的方式，确保（bǎo）各作业（yè）区、生（shēng）产队卫（wèi）生室建设，补齐基层（céng）医疗卫生短板，推进城乡医疗卫生均（jun1）衡发展，提高垦地间基层卫生（shēng）机（jī）构标准化水平和服务能力。

4.4 土地利用（yòng）一体（tǐ）化

       目前，垦区（qū）部（bù）分生产队（duì）存量建设（shè）用地利用分散、效率低下，造成较大（dà）的资源浪费。省级相关职（zhí）能部门应会同农垦研究出台垦区（qū）存量建设用地（dì）置换的有关（guān）规定，明（míng）确在总量不突破（pò）的前提下，允许垦区存量建设用地在（zài）权属用地范围内（nèi），按照集约、节约、高效利（lì）用（yòng）的原（yuán）则进行（háng）空间置换，置换后（hòu）仍按存量（liàng）建设用地管理，原乡村存量（liàng）建设用地置换（huàn）至场 部周边的（de）土地，纳入（rù）城镇开（kāi）发（fā）边界并按城镇建设用 地管理。各市县要以（yǐ）新（xīn）型（xíng）城镇化和美丽乡村建设为契机，在建设用地规划布局、建设用（yòng）地置换（huàn）手续办理、建设用地供应等方面给予充分支持，推（tuī）动垦（kěn）区零散存量建设用地优化布局，盘活垦（kěn）区存（cún）量建设 用地资源，促进垦区建设用（yòng）地（dì）集（jí）约节约利（lì）用。垦区 建设用地应充分发（fā）挥其价（jià）值，这对（duì）垦（kěn）地融合发（fā）展、支持海南全岛同城化建设（shè）具有重要的（de）意义（yì）。

4.5 项（xiàng）目（mù）招商和（hé）落（luò）地一体化

        项目招商及落地是产业发展的重要条件。为（wéi）发挥垦（kěn）地资源互补（bǔ）优势并充分挖掘海南整（zhěng）体（tǐ）发展（zhǎn）潜（qián）力（lì），通过垦地一（yī）体化建（jiàn）设助力自（zì）贸港口建设，对垦地共同推动项目（mù）招商和项目（mù）落地（dì）至关重要。在项目招商方面，需要政府在产业政策（cè）、银行贷款、公共（gòng）基础设施建设等方面给予大力（lì）支（zhī）持，为（wéi）投资企业创造良好的投资环境；另外，需要农垦（kěn）做好项目方案策划、资源（yuán）呈现、土地提供，并积极主动举办各种招商活动，为（wéi）投资企业进入寻找切（qiē）入点。在项（xiàng）目落地方面，需要（yào）政府将项目纳（nà）入规（guī）划，并（bìng）给予供地上的（de）便利（lì）；另（lìng）外，农（nóng）垦（kěn）应积极协调政府、投（tóu）资企业、农场（公司）职（zhí）工多（duō）方关系（xì），在土地征（zhēng）用（租赁）、土地综合整治等方面发挥重要作用，切实推动项目落地和产业发（fā）展。

5 保障措施

5.1 组织管理

       首先 ，将农垦发展纳入重要议事日（rì）程中来，加强垦地融合发展工作的统筹协调，制定垦地融合发展（zhǎn）行动（dòng）计划年（nián）度（dù）实施方案 ，形成“ 一（yī）级抓（zhuā）一（yī）级、层（céng）层抓落实”的工作机制，强（qiáng）力（lì）推进垦地融合协调发展进程。另（lìng）外，农垦应设置产业（yè）发展战略规划（huá）部（bù）等部门，并成立垦地融合发展事务办，积极联系政（zhèng）府，携手共进，高效沟通，有效推进垦地（dì）融合发展相关（guān）事项（xiàng）。

5.2 政策支持

       省政府（fǔ）各职能部（bù）门应按照（zhào）自贸（mào）区（qū）（港）建设的标（biāo）准，以（yǐ）垦（kěn）区作（zuò）为自贸区（qū）港建设中农村（cūn）地（dì）区（qū）发展的样板（bǎn），积（jī）极研究（jiū）垦（kěn）地融合发展的相关政策需（xū）求，以主动创（chuàng）新为（wéi）工作思路，在土地出让金（jīn）返还（hái）、存量建（jiàn）设（shè）用地空间置（zhì）换（huàn）、土地流转（zhuǎn）税（shuì）费减免等（děng）方面给予政策支持，为各（gè）市（shì）县推动垦地（dì）融合（hé）发（fā）展提（tí）供支撑。

5.3 创建机（jī）制

      首先，创建融合模式。打破“ 壁垒”，寻求有利（lì）于（yú）资（zī）源共享、利（lì）益共存（cún）、风险共担的（de）垦地融合发展模式，全面挖掘海（hǎi）南优势（shì）资源，实现“ 全省（shěng）一盘棋（qí），全岛同城化（huà）”战略布（bù）局；其次，推动机制创新。不仅要建立（lì）起合作模式（shì），同时应制（zhì）定有效的沟（gōu）通、衔接（jiē）机（jī）制（zhì），如规划协同机制、事务联席会（huì）议机（jī）制、服务（wù）协调机制、监管协同机制等；再次，建立保障机（jī）制。应建（jiàn）立起垦地社（shè）会责任共担（dān）机制、重大项（xiàng）目风险评估（gū）机（jī）制、垦地融合（hé）发展协会、垦地融合改革创新机构等。

5.4 人（rén）才交流

       首（shǒu）先（xiān），加强（qiáng）挂职交流。在省级层面，应根（gēn）据垦（kěn）地融合发展情况，由海垦（kěn）控股集团（tuán）与省政府各职能（néng）部门互派人员挂职，进行学习及（jí）交流；在市县级层面，以（yǐ）农场（chǎng）（公司）为主与属地（dì）市县政府进行协调，允（yǔn）许农垦派出专员到相关部门进（jìn）行（háng）挂职，必（bì）要时，亦可通过农垦提出（chū）申请，属（shǔ）地政府根据实际需要，派出相关人员至农垦挂职。其次，加强（qiáng）人才引进。垦地应围绕农垦改革及自贸区（港）建设制定统一人（rén）才（cái）引进标准（zhǔn）并建立人才（cái）评价（jià）机制，处理好人才（cái）引进与培（péi）养的（de）关系、刚性引才与柔性引才的关系（xì）、新进人才（cái）与（yǔ）原有（yǒu）人（rén）才的（de）关（guān）系，确保能够吸引人才、留住人才。海南农垦土地资源丰富，约占海南（nán）全省陆域（yù）面积的 1/5，在海南的发展过程中具有举足（zú）轻（qīng）重的地位（wèi）。特别是在当前海南（nán）自（zì）贸区（港）建设大背景下，加强垦地融合（hé）发展，促（cù）进资源优（yōu）势互补，实现利益最（zuì）大化，更好的推动与建设（shè）海（hǎi）南省“全省一盘棋，全岛同城化”战略布局。